去年底，海南省委、省政府打出了一記“重拳”——實(shí)行新的市縣發(fā)展綜合考評(píng)辦法，取消全省19個(gè)市縣中12個(gè)市縣的GDP、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資的考核，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為負(fù)面扣分和一票否決事項(xiàng)，旨在從改變考核“指揮棒”出發(fā)，切實(shí)推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

今年4月23日，海南省發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的通知》，實(shí)施全域限購(gòu)。

《瞭望》新聞周刊記者在海南多個(gè)市縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管新考核在引導(dǎo)市縣擺脫房地產(chǎn)依賴、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新業(yè)態(tài)方面產(chǎn)生實(shí)效。但一些長(zhǎng)期依賴賣地賣房創(chuàng)收的市縣，在全島限購(gòu)、嚴(yán)格限貸和限制轉(zhuǎn)讓大背景下，也暴露出能力短板，面臨財(cái)稅收入嚴(yán)重下滑、民生壓力驟增、新業(yè)態(tài)培育乏力等諸多問題，轉(zhuǎn)型陣痛短時(shí)難消。

斬?cái)喾康禺a(chǎn)依賴帶來新壓力

考核猶如指揮棒，直接影響市縣主官的政績(jī)觀。

“以往考核GDP、固定資產(chǎn)投資的時(shí)候，縣里只要賣幾塊地、上幾個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目就能完成任務(wù)。”在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)，臨高縣委副書記、縣長(zhǎng)曹文坦承。

長(zhǎng)期以來，海南經(jīng)濟(jì)“一房獨(dú)大”，省級(jí)財(cái)稅來源中，房地產(chǎn)業(yè)占比近50%，一些市縣占比更高。比如，萬寧60%以上的稅收來自房地產(chǎn)業(yè)，臨高占70%，陵水達(dá)到85%。

盡管賣地蓋房很容易完成考核，但頭腦清醒者均能認(rèn)識(shí)到，靠房地產(chǎn)業(yè)完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)將是一條惡性循環(huán)的“死路”。而取消GDP、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資考核，有助于市縣擺脫這一“魔咒”。

曹文說，他非常理解和支持省委、省政府“壯士斷腕”斬?cái)喾康禺a(chǎn)依賴的決心，靠房地產(chǎn)總有一天要出問題。

過去一些年里，也有一些市縣在賣地和環(huán)保之間“糾結(jié)”前行。保亭黎族苗族自治縣縣委書記王昱正說，保亭地處中部山區(qū)，可利用土地資源十分有限，縣里深知發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)不可持續(xù)，但為了年底考核排名不墊底，也不得不賣地蓋房。

“賣地勢(shì)必要砍伐林木，這常常令縣里矛盾糾結(jié)。”王昱正說，“新考核辦法減少了市縣追求發(fā)展速度的壓力，將市縣從‘唯GDP論英雄’的緊箍咒中解放出來，并將這部分壓力轉(zhuǎn)化為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力。”

不少受訪的市縣主要負(fù)責(zé)人均認(rèn)為，新考核辦法充分體現(xiàn)了省委、省政府堅(jiān)決貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署的信心和決心，是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)綠色、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)發(fā)展的有效舉措。

“新考核倒逼政府更加清醒、理性、科學(xué)地謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，更加穩(wěn)妥、有效地利用各自的獨(dú)特資源。”陵水黎族自治縣發(fā)改委主任王祺霖說。

然而，各市縣盡管十分贊同和理解新考核辦法的立意和初衷，但斬?cái)喾康禺a(chǎn)依賴，“立竿見影”的卻是房地產(chǎn)業(yè)投資、銷售大幅下滑對(duì)財(cái)稅收入的嚴(yán)重影響。

海南省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)顯示，今年上半年，全省房屋銷售面積和銷售額分別下降27.1%和7.4%，房地產(chǎn)開發(fā)投資下降7.8%，全省16個(gè)市縣房地產(chǎn)投資同比下降，房屋銷售面積同比下降的則多達(dá)17個(gè)市縣。財(cái)政收入方面，上半年已有11個(gè)市縣出現(xiàn)下降，降幅較大的有：白沙黎族自治縣下降89.5%、東方市下降79.6%、澄邁縣下降67.6%、陵水黎族自治縣下降36.3%、海口市下降29.7%。

海南省政府主要負(fù)責(zé)人在7月中旬召開的七屆省政府第二次全會(huì)上指出，全域限購(gòu)之后，海南財(cái)政增收缺少有力支撐、壓力增大。

而新考核對(duì)各市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、扶貧成效、公共服務(wù)等方面提出了更新更高更具體的要求，完成新考核指標(biāo)，全都需要真金白銀的投入。

“要提高發(fā)展質(zhì)量，就必須大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尋找新的發(fā)展動(dòng)力;考核居民收入，必須發(fā)展農(nóng)林漁，增加就業(yè)崗位;考核環(huán)境保護(hù)，就必須花大筆經(jīng)費(fèi)建設(shè)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施;考核教育均衡發(fā)展等公共服務(wù)，還是要花錢……”曹文說。

各市縣主要負(fù)責(zé)人均表示，上半年還能靠房地產(chǎn)的余溫維持，預(yù)計(jì)從今年下半年起，市縣財(cái)稅收入將下滑嚴(yán)重。一旦財(cái)政收入出現(xiàn)增長(zhǎng)停滯或負(fù)增長(zhǎng)，民生的壓力就將驟然加重。

特別是精準(zhǔn)脫貧等任務(wù)當(dāng)前，一些市縣既面臨脫貧摘帽的壓力，又需要在環(huán)保、教育、醫(yī)療等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域投入大量經(jīng)費(fèi)。

“無米下鍋的情況下，縣里只好根據(jù)輕重緩急逐步推進(jìn)民生項(xiàng)目了。”曹文無奈地說。

培育新業(yè)態(tài)暴露出能力短板

按照新考核辦法和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，市縣經(jīng)濟(jì)顯然需要保持一定速度的增長(zhǎng)，才能有效滿足社會(huì)事業(yè)發(fā)展需要。在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)，部分市縣主要負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)務(wù)之急，各市縣需盡快降低房地產(chǎn)依賴帶來的沖擊，打好資源牌，轉(zhuǎn)型到中央要求海南著力發(fā)展的旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等業(yè)態(tài)中來，找到適合自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展突破口。

一些市縣在痛定思痛，結(jié)合縣域資源稟賦深入思考、認(rèn)真謀劃。

陵水從春節(jié)前就開始謀劃產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型規(guī)劃。6月經(jīng)專家評(píng)審?fù)ㄟ^了“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃(2018-2022)”，將高端房地產(chǎn)業(yè)從原先的六大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中“剔除”，重點(diǎn)發(fā)展旅游業(yè)和熱帶特色高效農(nóng)業(yè)。目前，中電科3個(gè)海洋信息產(chǎn)業(yè)基地之一已在陵水初步建成，富力海洋主題公園計(jì)劃年底開業(yè)，縣里還在配合省里謀劃“國(guó)際教育島”建設(shè)等。

新考核辦法讓保亭黎族苗族自治縣進(jìn)一步堅(jiān)定了2014年以來的產(chǎn)業(yè)定位：國(guó)際熱帶山地旅游和熱帶特色農(nóng)業(yè)，與三亞的濱海旅游進(jìn)行互補(bǔ)。“現(xiàn)在可以集中精力做這些事了”。王昱正說。

近幾年來，保亭不斷壓縮房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，成功勸導(dǎo)四五家企業(yè)從房地產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為旅游項(xiàng)目。保亭神玉島文化旅游度假區(qū)前任老板曾從縣里獲得了50畝建設(shè)用地，準(zhǔn)備發(fā)展旅游地產(chǎn)。新合伙人認(rèn)可縣委縣政府的勸導(dǎo)，認(rèn)為建房子是一錘子買賣，無法形成產(chǎn)業(yè)，而且會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，因此及時(shí)轉(zhuǎn)變了發(fā)展模式。

臨高縣深入研究中央12號(hào)文件對(duì)海南的發(fā)展定位，圍繞重大項(xiàng)目服務(wù)保障基地建設(shè)，力爭(zhēng)儋州機(jī)場(chǎng)和飛機(jī)維修項(xiàng)目選址臨高縣加來鎮(zhèn)，同時(shí)爭(zhēng)取策劃一些大型文旅項(xiàng)目。

然而，冰凍三尺非一日之寒。盡管海南各市縣正以新考核辦法為指揮棒，努力調(diào)整工作思路，但新的產(chǎn)業(yè)并不容易培育。當(dāng)記者詢問，結(jié)合海南自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)和新考核辦法要求，市縣正在著力吸引、培育哪些重大項(xiàng)目時(shí)，各市縣普遍感到困難重重、缺乏抓手、培育乏力。

有的市縣面臨債務(wù)壓力。曹文說，臨高存在46億元巨額歷史債務(wù)，綜合債務(wù)率達(dá)到紅線，是國(guó)務(wù)院發(fā)出預(yù)警的海南兩個(gè)市縣之一。近幾年來，臨高主要依靠土地財(cái)政和房地產(chǎn)稅收逐步償還歷史債務(wù)，如今切斷房地產(chǎn)這一主要財(cái)稅來源，便沒有新增財(cái)力去償還歷史債務(wù)，成為臨高發(fā)展的重大掣肘。

有的市縣資源短缺。地方發(fā)展離不開項(xiàng)目拉動(dòng)，吸引項(xiàng)目需要土地，而一些沿海市縣土地已經(jīng)賣光，建設(shè)用地指標(biāo)“倒掛”，發(fā)展空間和資源嚴(yán)重受限。

萬寧市委書記張美文透露，省里給萬寧的建設(shè)用地指標(biāo)到2020年是209平方公里，但萬寧目前已經(jīng)賣出去229平方公里，不僅已經(jīng)無地可賣、可用，還缺口20平方公里。與萬寧相鄰的陵水同樣存在建設(shè)用地指標(biāo)“倒掛”的問題。

各市縣正在著力推進(jìn)的仍是些地方化的老項(xiàng)目。比如，萬寧正全力建設(shè)檳榔產(chǎn)業(yè)城，力求做好檳榔深加工;保亭全力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村;臨高正忙著脫貧摘帽，準(zhǔn)備發(fā)展的濱海文旅項(xiàng)目在省內(nèi)也并不具備優(yōu)勢(shì)……

“現(xiàn)在是真正考驗(yàn)市縣領(lǐng)導(dǎo)干部的時(shí)候了。”海南省政府研究室一位官員對(duì)本刊記者說，以前大家都當(dāng)“賣地書記”“賣房書記”，現(xiàn)在需要各市縣真正抓新產(chǎn)業(yè)、新項(xiàng)目，很多人暴露出了能力短板。

縮短轉(zhuǎn)型陣痛期還需統(tǒng)籌施策

斷舊容易育新難。接受《瞭望》新聞周刊記者采訪的有關(guān)人士認(rèn)為，“路徑選擇必然要面臨陣痛”，但“長(zhǎng)痛不如短痛”“影響是暫時(shí)的”。他們同時(shí)也坦承，新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能的培育不是容易的事，現(xiàn)有的新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能規(guī)模較小，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力還不夠，短期內(nèi)尚不能填補(bǔ)房地產(chǎn)調(diào)控留下的空缺。建議加強(qiáng)統(tǒng)籌，盡可能縮短轉(zhuǎn)型陣痛期，使2018年真正成為海南摒棄土地財(cái)政、走向高質(zhì)量發(fā)展的重要?dú)v史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

首先，利用好中央支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的決定，加快推進(jìn)一批全面深化改革開放的先導(dǎo)性項(xiàng)目。比如盡快放大離島免稅政策效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)離島旅客全覆蓋等。張美文說，“自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)舉措應(yīng)長(zhǎng)短、快慢結(jié)合，應(yīng)該把離島免稅政策盡快實(shí)施到位，大幅提高免稅品范圍、數(shù)量和限額，實(shí)實(shí)在在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”

其次，加強(qiáng)對(duì)土地、林地、項(xiàng)目等統(tǒng)籌。在“多規(guī)合一”中，既做好生態(tài)紅線劃定工作，又預(yù)留好當(dāng)前和今后建設(shè)用地的空間和指標(biāo)，不至于因建設(shè)用地缺乏而無法招商或招了商落不了地，錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。

倍加珍惜稀缺的海島土地資源。對(duì)于已經(jīng)賣出去的土地，各市縣應(yīng)引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)高效利用，積極發(fā)展高端房地產(chǎn)業(yè)，將房地產(chǎn)業(yè)與旅游、健康養(yǎng)生、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)結(jié)合起來，打造引領(lǐng)未來生活方式的高端社區(qū)，而不是簡(jiǎn)單地蓋房子賣房子。

第三，進(jìn)一步細(xì)化完善考核辦法。緊緊圍繞4月13日習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上重要講話和中央12號(hào)文件精神的要求，與自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)目標(biāo)緊密結(jié)合，深度融合，以新考核辦法加快推進(jìn)自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)。如2020年需要完成的全面小康、自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得重要進(jìn)展等幾項(xiàng)硬性任務(wù)，新考核辦法目前還未體現(xiàn)。

同時(shí)，提高政府服務(wù)能力，改善營(yíng)商環(huán)境。盡快幫助“百日大招商(項(xiàng)目)”以來成功簽約的60余個(gè)項(xiàng)目，包括中遠(yuǎn)海運(yùn)、中旅、招商局集團(tuán)等一批央企，阿里巴巴、騰訊、長(zhǎng)隆等行業(yè)龍頭企業(yè)的項(xiàng)目盡快落地，實(shí)實(shí)在在形成新發(fā)展動(dòng)能，以對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生輻射帶動(dòng)作用。

原標(biāo)題：海南斬?cái)嗟禺a(chǎn)依賴之后

來源：《瞭望》新聞周刊 柳昌林 趙葉蘋